[摘要] 国土部要求在今年3月底之前，土地整备部门与其下属和挂靠的从事土地相关开发业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事一级土地开发。
国土部“退出令”刚刚落地，海南“收回说”旋即登场。
而海南正谋求全省范围内收回土地一级开发权，已经有若干个市县先行一步。
圈地时代的一级开发
长期以来，海南政府一直采取同企业合作进行一级开发的模式。在此过程中，参与土地一级开发的相关企业可获得70%的利润。参与土地一级开发，开发商“醉翁之意不在酒”，一级开发的利润不但要拿，更希望借此在二级拍卖中抢得先机，获得二级开发更大的利润。
公开资料显示，上世纪90年代初，海南成片开发区域达93个，总面积达上千平方公里。截至2004年底，上千平方公里的开发区中，实际使用土地面积仅有区区49平方公里。据媒体报道，各大开发商已经在海南圈地13万亩，而海南可出让土地规模也不过17万亩。大量土地囤而不建，处于闲置状态。
为规范土地一级开发，海南省政府于2006年7月出台《关于规范企业参与土地成片开发的通知》，其中的政策对开发商来说仍然相当优惠。企业参与土地一级开发的增值分成比例可达70%，就源自于此。这项政策直接刺激了海南土地一级开发市场的繁荣。
某海南代理行人士告诉记者，目前一级开发企业手中仍未出让的土地至少还有300平方公里，其中不乏优质海景资源。中信、鲁能、华润、海航等大开发商在海南都有大量的土地储备。中信旗下的几家企业，土地储备甚至超过122平方公里。
在海南确立为国际旅游岛之前的多年中，如何拿地、如何赚钱，其实就是“谁会描绘蓝图、许诺而已”，本刊记者采访过的一位海南开发商这样总结道。为此，开发商往往不惜重金邀请国际知名规划机构参与编制规划方案，为美好蓝图“画饼”。而往往谁画的饼更大、谁画的饼更鲜美，谁就能圈到更大更多的地。
动辄上百亿的投资计划，也给开发商进入土地一级开发增加了砝码。公开资料显示，海口新埠岛开发建设的累计投资达到100亿元；中信在博鳌的总投资额将在100亿元以上；铜鼓岭国际化生态旅游区也号称投资100亿元，多个项目的开发周期都在十年以上。
自2004年“8·31大限”以来，招拍挂制度已全面实施。但作为产业链条更上游的一环，土地一级开发却始终游离于灰色地带，饱受诟病。
国土部门清楚，开发商参与土地一级开发的着眼点并不仅仅是土地分成。由于一级开发资金占用量大、工期长、政策风险高，开发商介入一级开发，实际上是为了更好把握土地规划定位，以便夺得二级开发权。
不少参与海南一级土地开发的岛外大开发商，低价囤积土地，且不受两年不开发收回开发权等政策限制，最终造成大量土地闲置。另一方面，海南地价节节攀升之时，海南当地的土地储备中心却因土地供应不多而获利有限。
保亭县土地整理部门的一位工作人员告诉记者，当初政府让企业进行土地一级开发只是无奈之举。如今国际旅游岛规划出台，海南成为投资热土，在政府财力得到改善的情况下，自然不愿舍弃土地一级整理中潜藏的巨大利润空间。
三亚市委书记江泽林就表示，坚持政府主导的开发模式，无论是在控制基础设施的开发建设成本，还是在土地招拍挂环节选择企业，政府都能牢牢掌握主动权，由此有效避免土地的价格和价值的扭曲现象，扭转政府在招商中的被动局面。
一级开发的多方博弈
从开发商手中收回土地一级开发权，政府显然已经有了接下来的考虑。
早在2008年7月，海南省土地储备整理交易中心和海南省发展控股有限公司就共同出资3亿元，成立海南省地产集团有限公司。该公司是海南省省级土地储备的市场运作载体，自主经营，参与土地征储、土地开发、融资及资产经营业务。
海南省发展控股董事长、海南省地产集团董事长刘明贵曾表示，公司作为海南省省级投融资平台，将以土地一级开发和基础设施建设为经营主体，逐步组建一些市场操作实体公司，未来希望形成较为完善的产业集团。
确立国际旅游岛的战略规划后，海南土地市场日渐升温。省国土部门曾表示，有意探索省级土地收储模式，打破各市县投资意向不均衡及地价偏低的局面。具体做法即是从企业手中收回土地一级开发权。尽管担忧此举冲击县市级财政，但随着国家对海南的政策和资金支持逐步到位、地方财力不断增强，海南省政府认为收回土地一级开发权的时机已然成熟。
据海南国土资源厅不具名人士介绍，全省范围内收回土地一级开发权后，今后土地一级开发将由海南省地产集团统一运作。但是他拒绝透露更多的信息，例如该公司的运作模式。
收回一级土地开发权，首当其冲考验了政府的财力。民盟海南省委的一份提案表明，海南要建设国际旅游岛，到2020年至少需要投入上万亿资金，每年新增投资都在800亿-900亿元。而海南现有投资平台的融资能力已经用尽，财政担保能力已明显不足。况且，这一模式将对县市级财政产生不小冲击，许多矛盾必然要进行调整。
虽然全省一盘棋进行土地整理出让的意愿昭然若揭，但要迅速执行到位殊为不易。例如，保亭的“小县大城”之梦就面临着极大的投资资金缺口，在政府主导土地收储的同时，也频频与实力央企接洽。
国际旅游岛规划中，保亭这个小县城被纳入南部组团的“大三亚经济圈”，城区人口仅16万的县城打出“再建一座保亭”的口号。
为了在新一轮投资中拥有土地储备作为资产，保亭已经新成立一家县级投资公司。如果全部由土地储备中心平台运作，可实现150亿元土地出让收入，不过这意味着需要投入高达数十亿元的土地收储资金。为此，保亭决定一面将原有政府土地储备加快出让，一面加快招商引资步伐，并与中铁二局签订百亿元协议，合作开发当地旅游小镇项目。
尽管海南欲借国际旅游岛建设这方尚方宝剑，借统筹规划之名一统土地整理，但有舆情专家表示，海南做为传统的“弱政府”省份，能否执行到哪一地步还未可知。
海南1988年设立经济特区才从广东省划出，作为改革开放的实验田之一，先后经历了汽车进口指标、土地等多轮炒作，权贵等各方实力资本已经瓜分数轮，“政府登记在案的不少未批出土地，事实上已经被人捷足先登。”
土地日益看涨，政府财政羽翼渐丰，将企业赶出土地整理市场，独享土地，是海南一统一级土地开发的题中应有之义，不过，政府到底能回收多少土地却是一笔算不清楚的账。
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